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李國強、譚燕:加強食品安全治理任重道遠
2019-06-12 00:00

食品安全是“管”出來的,仍需要不斷完善食品安全監管體制機制;食品質量是生產出來的,仍需要鍛造天藍、山青、水綠的良好生態環境,全社會合力共守食品供應鏈每一環節的安全,保障餐桌根本安全。

黨的十八大以來,黨和國家高度重視食品安全問題,食品安全治理新政不斷推出,食品安全形勢總體穩定向好,廣大人民群眾的食品安全得到了保障。隨著市場經濟的發展,還要建立健全更高質量的食品安全生態環境,以確保“舌尖上的安全”。

我國食品安全形勢發展回顧

縱觀新中國成立以來,我國食品安全問題是逐漸“冒出來”且不斷加劇,又不斷得到黨和國家重視、得到治理的過程。

(一)食品安全日益引起社會廣泛關注成為重大問題

縱觀新中國成立以來,我國食品安全問題是逐漸“冒出來”且不斷加劇,又不斷得到黨和國家重視、得到治理的過程。從1949年到1978年,大體是計劃經濟時代,在這一階段內,所出現的食品質量、食物中毒事件,主要是因為食品的生產加工受到當時的生產技術、經營條件等客觀環境的限制,以及人民群眾普遍對飲食衛生、食品安全知識的匱乏所導致。這一時期,隨著公私合營等的實施,在食品生產、加工鏈中,國營企業逐漸占據主導地位,而盈利并不是企業的唯一目的,所以,即使在沒有食品安全監管立法的情況下,危害人民健康的劣質、有毒產品是罕見的,對現代意義上的食品安全問題并沒有強烈的需求。

食品安全問題不是一成不變的,隨著改革開放,我國社會結構、經濟結構逐步深刻轉型,食品安全問題日益受到人民群眾的矚目。前些年發生了一系列重大食品安全事件,同時也成為一個上升到國家公共安全高度的問題。有關農產品中,農藥、獸藥殘留,其它有害物質超標,以及食物中毒事件時而發生,食品的質量與安全問題成為消費者投訴的重點之一。2008年,三鹿奶粉三聚氰胺事件是我國食品安全歷史上影響極大的重大事件。這些重大食品安全事件大幅降低了人民群眾對食品安全的信任程度。目前,我們依然面對著復雜嚴峻的食品安全形勢。

食品安全問題逐漸增多的原因是多方面的,一是源頭上,水土大氣污染、農藥獸藥大量應用致使蔬果、肉類中農藥獸藥殘留問題伴生而來,以及違規使用添加劑和制假售假等;二是市場多主體競爭加劇,一些企業誠信嚴重缺失,一些不法商人冒天下之大不韙;三是食品安全標準與發達國家和國際食品法典標準尚有差距;四是監管能力尚難適應需要,食品安全法規制度建設滯后,良好健康的食品安全市場秩序建設滯后,缺乏前瞻性對策;五是隨著社會發展水平提高,人民群眾不僅需要吃得飽,更需要吃得安全、吃得放心、吃得健康,食品安全不適應人民群眾對“食以安為先”越來越高的要求。

(二)食品安全問題提上黨和國家重要議事日程

2007年4月23日,中共中央政治局集體學習會議上,首次學習討論了“我國農業標準化和食品安全問題研究”,本次會議為保障食品安全改革指明了方向和思路,隨后食品安全領域改革體現了會議精神。

黨的十八大以來,黨中央、國務院高度重視食品安全工作,把食品安全放到民生問題和政治問題高度來抓。習近平總書記對食品安全工作作出多次重要指示,提出做好食品安全工作要堅持最嚴謹的標準、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(“四個最嚴”),保證廣大人民群眾吃得放心安心。強調農產品和食品安全問題,是底線要求。黨的十九大報告提出,“實施食品安全戰略,讓人民吃得放心”。2019年2月中辦、國辦印發《地方黨政領導干部食品安全責任制規定》。2019年5月9日,中共中央、國務院印發《關于深化改革加強食品安全工作的意見》。

黨的十八大以來,黨和政府下了很大氣力抓食品安全,我國食品安全形勢不斷好轉,食品安全工作取得明顯成效,食品安全形勢總體穩定向好,未再發生類似三聚氰胺、地溝油、瘦肉精這樣的涉及面廣、危害嚴重、群眾反響強烈的重大食品安全事故,這樣的好成績,與食品安全治理體系從標準到監管,從處罰到問責的不斷完善有著極大的關系。但是,食品安全仍面臨著巨大的挑戰,各種食品安全隱患依然存在,人民群眾仍然有很多期待。

食品安全法制體系逐漸建立不斷完善

經過多年努力,形成了自上而下,由國家食品安全法律、行政規章、地方性法規、食品安全標準及其他各種規范性文件相互聯系、相互呼應的食品安全法律制度體系。

建國70年來,我國食品安全法律法規保障體系不斷完善,遵循時代的變遷和改革開放的進程,逐漸建立起了從“田間到餐桌”的食品安全法制體系。

劃分我國食品安全發展階段主要是依據相關法律法規的制定和調整為標志,體現為管理主體、管理范圍、管理體制的調整,體現了從以“食品衛生”管理向“食品安全”管理的轉變。在我國,“食品衛生”概念初現于1953年,2004年前,還沒有“食品安全監管”概念,“食品衛生”概念延續使用了幾十年。

一是從空白邁向法制化階段(1949年—1978年)。1953年,衛生部頒布了一條“通知”以及一個“暫行辦法”,標志著我國為維護人民群眾的食品安全邁開了第一步。1964年,國務院轉發了衛生部、商業部等五部委發布的《食品衛生管理試行條例》,標志著我國食品衛生管理從空白走向為規范化,向著法制化管理的目標邁出了第一步。

二是法制體系不斷提升階段(1979年—2004年)。1979年,國務院正式頒布了《中華人民共和國食品衛生管理條例》,昭示著我國不斷加強食品衛生法制化管理的決心與力度。此后,1982年,第五屆全國人大常委會第25次會議通過《中華人民共和國食品衛生法(試行)》,標志著我國食品衛生管理全面進入了法制化、規范化軌道。1995年10月30日,第八屆全國人大常委會第16次會議通過我國第一部食品衛生法律《中華人民共和國食品衛生法》。

三是食品安全法制體系完善和確立階段(2004年至今)。2004年9月1日,國務院頒布《關于進一步加強食品安全工作的決定》。為了從源頭上保障農產品質量安全,進一步健全和完善保障食品安全的法律,2006年4月29日,第十屆全國人大常委會第21次會議通過了《中華人民共和國農產品質量安全法》,既填補了《食品衛生法》《產品質量法》的相關法律空白,即《食品衛生法》并不涉及種植業、養殖業等農業生產活動,而《產品質量法》則只適用于那些經過加工、制作的產品,卻不適用于未經加工、制作但卻和人民群眾生活、健康息息相關的農業初級產品的問題,也實現了法律的相互銜接。2012年6月28日,國務院辦公廳印發國家食品安全監管體系“十二五”規劃通知;2017年2月14日,國務院發布《“十三五”國家食品安全規劃》。

2009年2月28日,第十一屆全國人大常委會第7次會議通過《中華人民共和國食品安全法》,2015年4月24日,第十二屆全國人大常委會第14次會議修訂《食品安全法》,從2013年10月—2015年4月,歷時一年半的時間,歷經全國人大常委會兩次審議,三易其稿后終獲通過,從法理理念上來看,主要是實現了從以“食品衛生”管理向“食品安全”管理的轉變。這部新修訂的《食品安全法》被稱為“史上最嚴”重典治亂。根據2018年12月29日第十三屆全國人大常委會第7次會議對《食品安全法》作了修正。新法作為一部保證食品質量、保障人民群眾飲食安全的法典,必將對食品監管、食品行業發展以及消費者的飲食安全帶來直接影響。為加強網絡餐飲服務食品安全監督管理,從2016年10月1日起正式實施《網絡食品安全違法行為查處辦法》,從2018年1月1日起正式實施《網絡餐飲服務安全監督管理辦法》等。經過多年努力,形成了自上而下,由國家食品安全法律、行政規章、地方性法規、食品安全標準及其他各種規范性文件相互聯系、相互呼應的食品安全法律制度體系。

食品安全監管體制改革歷程

現代社會中,食品安全涉及多種利益、多個領域,我國食品安全監管的范圍和體制變遷,由最初僅限事后消費環節的食品衛生管理,逐步轉向貫穿于事前、事中、事后從“田間到餐桌”的全過程食品安全風險管控。

新中國成立以來,我國食品安全監管體制,從單一事后消費環節的食品衛生監管到從“田間到餐桌”的全過程食品安全綜合監管,經歷了從衛生部門監管食品衛生時期到多部門分段式監管食品安全時期,又到大部門統一監管食品安全時期三個階段。

(一)國家衛生部門為主監管食品衛生時期(1949年—2004年)

這一時期有關食品安全的規定,多是針對某一種或某一類食品所作出的規章、所制定的標準,圍繞著某種、某類食品所出現的突出問題進行監督管理,隨著各種規定、辦法越來越多,更多的食品得到了有效的安全保障。比如,1953年,衛生部頒布的《關于統一調味粉含麩酸鈉標準的通知》《清涼飲食物管理暫行辦法》,1954年下發的《關于食品中使用糖精含量的規定》,1957年下發的《關于醬油中使用防腐劑問題》。自1965年國務院批轉了衛生部、商業部等五部委制定的《食品衛生管理試行條例》起,直至《食品衛生管理條例》(1979年)、《中華人民共和國食品衛生法(試行)》(1982年)、《中華人民共和國食品衛生法》(1995年)等法律法規,都把監督執行衛生法令、負責對本行政區內食品衛生進行監督管理、抽查檢驗等食品衛生監管職能明確賦予了衛生部門。《食品衛生法》規定,國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作;國務院有關部門在各自的職責范圍內負責食品衛生管理工作。

(二)多部門分段式監管食品安全時期(2004年—2013年)

2003年十屆人大一次會議后,食品安全監管體制進行了重大改革,設立了國家食品藥品監督管理局,賦予其承擔食品、保健品、化妝品安全管理的綜合監督、組織和協調、開展重大食品安全事故查處的職責,但并未履行過具體食品安全職責。2004年,《國務院關于進一步加強食品安全工作的決定》提出新要求,“按照一個監管環節由一個部門監管的原則,采取分段監管為主,品種監管為輔的方式,進一步理順食品安全監管職能”,對農業、質檢、衛生、工商、食品藥品、發展改革和商務等部門的職責進行了劃分,同時,商務、出入境、公安、城管等部門也分別承擔了一些相關職責,形成了“多部門分段式”食品安全監管體制。其好處在于,職責簡單而明確,有利于各司其職,然而弊端也顯而易見,造成了多頭執法或是監管鏈條斷裂,“幾個部門都管不了一頭豬,十幾個部門也管不了一桌菜”的現實讓這種監管體制頗受詬病:“三鹿奶粉三聚氰胺事件”爆發,雖然找到了非法添加三聚氰胺的源頭,但原奶收購這一奶制品生產中的重要環節,卻不知道歸哪個部門監管,奶粉生產的源頭,在監管上竟然是個空白點。按照《食品安全法》(2009年)規定,2010年2月6日設立了國務院食品安全委員會,主要職責是分析食品安全形勢,研究部署、統籌指導工作,提出重大監管政策措施,督促落實食品安全監管責任,并沒有改變多部門分段式食品安全監管體制。

(三)大部門全過程統一監管食品安全時期(2013年至今)

2013年3月22日,國家食品藥品監督管理局(2003年設立)更名為國家食品藥品監督管理總局,意味著食品安全多頭分段管理的“九龍治水”局面結束;2018年3月13日,十三屆全國人大一次會議審議國務院機構改革方案,組建國家市場監督管理總局,不再保留國家食品藥品監督管理總局。這既標志著市場監管進入了一個新階段,也是食品安全監管進入了一個新階段,不再由各部門各管一段,而是建立了從農產品種植養殖、生產、儲藏、流通直至餐飲環節的全過程嚴格監管機制,嚴格實施從田間到餐桌全鏈條監管,建立健全覆蓋全程的監管制度、覆蓋所有食品類型的安全標準、覆蓋各類生產經營行為的良好操作規范,全面推進食品安全監管法治化、標準化、專業化、信息化建設;實行“預防為主、風險管理、全程控制、社會共治”的食品安全基本原則,明確規定了食品藥品監督管理總局以及衛生、工商等部門的職責,強化了食品安全的基層監管。

現代社會中,食品安全涉及多種利益、多個領域,我國食品安全監管的范圍和體制變遷,由最初僅限事后消費環節的食品衛生管理,逐步轉向貫穿于事前、事中、事后從“田間到餐桌”的全過程食品安全風險管控,從更多側重消費環節,到側重生產、加工環節,再到側重生產、加工、流通、銷售與消費一體化的監管模式,我國的食品安全監管范圍和內容不斷得到完善。

食品安全標準從無到有不斷推進

作為食品安全與不安全的判斷依據,實現“嚴格的監管、嚴厲的處罰、嚴肅的問責”,都離不開“嚴謹的標準”。

我國食品安全標準體系建立從無到有逐漸建立與完善。數千年的人類發展史上,進入現代社會之前是沒有食品標準的,那時生產力低下,田間、牧場、作坊產出什么吃什么。進入現代社會之后,適應現代社會生活節奏的加快,法律法規的健全,人們對食品有了更高更新的要求,食品標準化從無到有,從重點食品到一般食品,從衛生標準到食品安全質量標準、檢驗方法標準等全面展開,成為食品企業的指南,成為民眾吃得美味、吃得安心的保障。我國食品標準隨著國家標準化發展而不斷發展,可以分為食品衛生標準引入和食品安全標準推進兩個階段。

食品衛生標準引入階段(1949年—1979年)。自新中國誕生我國就開展了標準化工作,1949年10月成立中央技術管理局下設標準化規劃處,1957年,國家技術委員會設立了標準局,1962年,國務院發布《工農業產品和工程建設技術標準管理辦法》,成為我國第一個標準化管理法規。“食品衛生標準”概念,1965年,在我國第一個食品衛生領域的行政法規《食品衛生管理試行條例》中被首次提出。

食品安全標準推進階段(1979年至今)。1979年,國務院頒布《中華人民共和國標準化管理條例》,1988年,國家技術監督局成立,統一管理全國標準化工作。1989年,《中華人民共和國標準化法》正式實施,從此,我國標準化工作開始走向依法管理的快車道。隨著《食品衛生管理條例》《食品衛生法》《產品質量法》和《食品安全法》等法律法規的頒布實施,我國食品標準也在不斷地出臺和完善,從食品衛生標準階段走向食品安全階段。我國食品安全標準按層級分為國家標準、行業標準、地方標準、團體標準、企業標準,按性質分為強制性標準、推薦性標準、指導性技術文件,按內容分為通用標志、產品標準、生產經營規范標準和檢驗方法標準等。國家鼓勵食品生產企業制定嚴于食品安全國家標準、地方標準的企業標準,鼓勵行業協會制定嚴于食品安全國家標準的團體標準。按照我國現行食品標準體系,已完成了對5000余項食品標準的清理整合,審查修訂了1000多項標準,并發布了1000多項食品安全國家標準。我國食品安全標準與發達國家和國際食品法典標準尚有差距,還存在著食品安全標準基礎研究滯后,科學性和實用性有待提高,部分農藥獸藥殘留等相關標準缺失、檢驗方法不配套等問題。目前,我國正在建立最嚴謹的食品安全標準體系,加快食品安全標準與國際接軌。

在食品安全“四個最嚴”中,建立“最嚴謹的標準”放在首位。作為食品安全與不安全的判斷依據,實現“嚴格的監管、嚴厲的處罰、嚴肅的問責”,都離不開“嚴謹的標準”。食品安全標準是人民群眾健康的重要保障,是生產企業的基本遵循,是監管部門的執法依據。取法乎上,僅得其中;取法乎中,僅得其下。只有最嚴謹的標準,才有高質量的食品產品和服務。

食品科技是保障食品安全的重要支撐

綜觀我國食品安全科技發展,在食物污染物和食源性疾病監測預警體系建設,食品安全快速檢測試劑和裝備產業化水平方面尤為突出,令市場監管和應對突發事件的能力顯著增強。

食品科技在防控食品安全風險、保障食品安全方面發揮著重要支撐作用。我國對食品加工制造、機械裝備、質量安全、冷鏈物流、營養健康等領域的科技研發、推廣的支持力度不斷加大,“十一五”以來,許多食品安全關鍵技術被列為國家重大科技專項,為實現食品產業轉型升級和提升食品安全保障水平提供了支撐。2017年2月14日,《“十三五”國家食品安全規劃》制定并印發執行,其中專門提出食品安全重點科技工作,與此相應,科技部也設立了《食品安全關鍵技術》重大專項。

改革開放以來,國家對食品安全理論研究、技術創新、產品推廣大力支持,我國食品安全科技領域創立和完善了食品科學和技術國家重點實驗室、省部共建食品營養與安全國家重點實驗室、原農業部農產品加工重點實驗室、中國食品添加劑毒理學資料數據庫、食品營養與安全國家/省部級重點實驗室、乳品生物技術與工程教育部重點實驗室等平臺,依托這些平臺取得一系列食品科技標志性成果。此外,在食品真實性的鑒別技術、化學有害物質識別與檢測、有害物控制技術、物流貯運保鮮技術等方面都取得了長足發展。綜觀我國食品安全科技發展,在食物污染物和食源性疾病監測預警體系建設,食品安全快速檢測試劑和裝備產業化水平方面尤為突出,令市場監管和應對突發事件的能力顯著增強。

保障食品安全是建設健康中國、增進人民福祉的重要內容,是以人民為中心發展思想的具體體現。實施好食品安全戰略,加強食品安全治理,仍任重道遠。食品安全是“管”出來的,仍需要不斷完善食品安全監管體制機制,切實規范有序、運轉協調、執行順暢、監督有力的高效運行;食品質量是生產出來的,仍需要鍛造天藍、山青、水綠的良好生態環境,全社會合力共守食品供應鏈每一環節的安全,保障餐桌根本安全:“嚴謹的標準”是食品安全的準則、基礎和前提,仍需要加快標準的制修訂,建立科學、全面、可檢驗、能執行的嚴謹的標準體系,打牢防范食品安全風險的重要基礎;科技讓食品更加安全,仍需要我國食品安全科技領域持續創新發展,為實現食品產業供給側結構性改革和提升食品安全保障水平提供更大支撐,讓人民吃得放心。

作者:國務院發展研究中心研究員 李國強 中食集團 譚燕 來源:《中國經濟時報》2019年06月12日 
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