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佘宇:究竟什么是普惠性民辦園?
2019-11-04 00:00

什么是普惠性民辦園

需要指出的是,“普惠性”并不是嚴格的法律概念,主要指的是幼兒園面向社會提供服務的性質,主要特征是“面向大眾、收費較低、質量合格”,主要強調的還是“經濟可承受”,區別于市場機構提供的基于供求關系、服務質量的“選擇性”服務,旨在解決學前教育在地理和經濟上的可及性問題。

確定普惠性民辦園的收費價格,要在充分考慮經濟社會發展水平、物價正常增長以及辦園成本、社會可承受程度等因素的基礎上,適時調整保教費標準,使學前教育成本得到合理分擔,保證幼兒園得到合理補償、機構安全平穩運行、保教質量穩步提高。其中,最關鍵的就是政府必須切實落實投入責任。

營利性民辦園也可以是普惠性的

普惠性民辦園和非營利性民辦園在概念上不能簡單等同。前面提到,普惠性民辦園的“普惠性”指的是機構所提供服務的性質,這種服務強調的是收費價格的可承受,也就是說,絕大多數幼兒家庭都能以承受得起的相對低廉的價格獲得服務,家庭經濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童等“弱勢兒童”則在政府資助下獲得服務,政府根據一定的標準對提供這種服務的民辦園進行“普惠性”認定并提供相應的扶持。它不是一個法律概念,而是作為政府調控、引導民辦學校辦學行為的管理手段。從理論上說,任何類型的民辦園,包括營利性和非營利性的民辦園都可以被政府認定為普惠性民辦園。

非營利性民辦園的“非營利性”,則是指一種機構的法人類型,它在法律上有嚴格的限定,根據2016年修訂后的《民辦教育促進法》,其核心特征是“不得取得辦學收益,學校的辦學結余全部用于辦學”,這就區別于依照公司法運行的營利性民辦園。非營利性民辦園的辦學行為雖然是自主的,但是由于它們普遍得到政府扶持,又沒有經濟利益的刺激,因此,一般會提供收費較低的服務,而被政府認定為普惠性幼兒園。

收費低和保教質量如何兼得

如前所述,收費高低并不是區分營利性和非營利性的關鍵,普惠性民辦園也可以是營利性的,營利性民辦園在獲得政府的限價補貼下也可以提供低收費的普惠性服務。

這里我想強調的是,如果政府僅僅將扶持的著眼點定位在“收費較低”上,而不是布局規劃、園所質量、服務對象等方面,則是片面和有害的。對于追求自我收支平衡的營利性民辦園來說,除非政府能夠提供充足的經費保障,否則“低收費”只能以降低保教質量為代價,或者擴大班額來縮減成本,或者降低保教人員的工資待遇,或者減少玩具教具的設備,或者擠占幼兒的伙食費,或者加收其他的費用,這無形當中就降低了保教質量。事實上,一些地方對民辦園的限價扶持反而更加強化了“低收費、廣招生”的外延式發展模式,使民辦園鎖定在低質量發展的水平上。

目前扶持政策存在諸多不足

目前,普惠性民辦園的認定標準和支持政策還存在諸多不足。各地對普惠性民辦園的認定條件主要集中于對收費標準的約束,絕大多數是執行或者參照同類公辦園收費標準,有的允許適當上浮(個別地區最高可到2.5倍)。但是,同等的收費標準,相比較公辦園的保障水平,普惠性民辦園獲得的政策扶持遠遠不夠,不利于持續健康發展。

因此,科學核算生均成本、規定生均撥款標準并將其納入預算將是保障財政投入公平與長效的關鍵。只有政府分擔達到一定比例(超過50%),才能保證普惠性民辦園的公益性并實現有質量的發展。成本分擔比例應當與家庭經濟狀況掛鉤,對于老少邊窮地區、欠發達地區和農村地區,家庭分擔比例應進一步降低。通過建立政府、社會和家庭共同參與的合理的成本分擔機制,調整學前教育財政支出結構,提高人員支出占比,這樣才能保證合格幼兒教師數量增加、保教質量提升和家長負擔問題改善。

此外,除了要重視補齊農村幼兒園辦園條件較差、師資力量薄弱、質量偏低等短板外,考慮到幼兒園服務半徑小,布局規劃不能僅僅集中于鄉鎮,而是必須送教進村,切實解決就近入園難的問題,例如,利用現有閑置資源、招募當地幼教志愿者,探索季節班、巡回輔導站、游戲小組、流動大篷車等學前教育提供方式。這些都可以作為政府補貼的內容。

構建公平發展的長效機制

“普惠性”是政府對學前教育進行調控的政策工具,意圖是在擴大學前教育普及的同時增進教育公平。從這個意義上說,普惠性學前教育資源覆蓋率達到80%的目標并不難實現,但是更重要的工作是構建學前教育公平發展的長效機制。

首先,要持續穩定增加對學前教育的財政性投入,推動各級政府落實按照生均財政撥款標準進行制度性投入的機制。在以縣為主的管理體制基礎上,進一步提高財政保障重心,加強省級統籌,參照義務教育經費保障機制做法,劃分各級政府學前教育財政投入的分擔比例。

其次,要構建公辦園為主的學前教育服務體系。財政保障的公辦幼兒園當然應該提供普惠性服務并發揮主導和引領示范作用。公辦民辦并舉的普惠性服務結構,是在當前財政投入不足以支持大規模公辦園建設的情況下,通過發揮財政資金對社會辦園的導向作用,擴大本應由政府投入的公辦園資源。民辦園的發展前途和競爭優勢是加強內涵建設、提供個性化的服務,而不是提供基本公共服務。政府的投入重點應該是加強公辦園建設,加大保障力度,兜住底部,引導整個學前教育向著保基本、有質量的方向發展。

再次,要均衡發展學前教育。盡快對一些地方學前教育非均衡發展模式進行糾偏,比照義務教育均衡發展標準,均衡配置包括園所建設、師資和玩教具配置等各種資源,加快扭轉差距擴大的趨勢,同時,進一步完善學前教育資助制度,真正在學前這個階段讓每一個適齡幼兒享受大致均等的服務。

第四,要加強幼兒教師隊伍建設。短期內要用好存量,加強對現有幼兒教師的全員培訓特別是科學保教專業能力培訓,形成教師專業成長的長效機制。同時,要拓寬教師補充渠道,鑒于現有的公辦教師編制遠遠難以滿足龐大的教師需求缺口,必須創新補充機制,比如政府購買服務、特崗計劃、接收免費師范生等。從國家戰略高度對幼兒教師隊伍建設進行長遠設計,出一些真招硬招,確保其能獲得與同等資質、同等工作年限、同等職稱的專業人員相當的待遇。

作者:國務院發展研究中心社會發展研究部調研員、研究員 佘宇 來源:摘自《人大幼兒教育導讀》2019年11月01日 
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