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《鄉鎮治理與政府制度化》
2018-08-01 18:53

  

  前言

  本書是對當代中國基層政府及其治理的實證研究。研究的政府層面,聚焦于縣鄉村三級公共組織中的鄉鎮;研究的現實素材,集中于21世紀前五年。2006年,中國農業稅全面取消,基層政府的活動內容和日常行為發生了重要變化。但是,基層政府的制度環境沒有改變,基層政府的行為邏輯也沒有改變,政府運行機制并未發生根本變革。故此,在相當時期里,本書所展開的核心論證都將屬于中國政府改革的基本議題。

  鄉鎮是縣以下的農村行政區域,鄉鎮政府是國家最基層的政權。選擇鄉鎮作為研究對象,主要基于兩方面考慮:一方面,鄉鎮是探索農村問題不可或缺的分析主體。廣袤的中國農村被劃分為一個個鄉鎮,鄉鎮政府在農村問題中并不是外在的旁觀者,而是直接的關系人,有時,鄉鎮是應對和處理問題的管理者,有時甚至就是問題本身。另一方面,鄉鎮政府處在國家政權體系的最低層級,直接接觸社會,開展管理和提供服務。

  就理解當代中國國家與社會之間的關系而言,鄉鎮是一個極為重要的觀察視角。鄉鎮政府作為政權體系的重要一環,不僅是中國政府體系和政治體制的延伸和縮影,也是中國農村變遷、也是中國農村變遷、國家與社會關系變革的內在要素。可以說,無論是考察探索中國農村問題,還是分析判斷中國政府與政治,乃至審視解讀中國國家與社會關系,都繞不開鄉鎮。

  20世紀90年代中后期,中國出現了空前嚴峻的“三農”問題。有基層干部將問題的表現概括為“農村真窮,農民真苦,農業真危險”(李昌平,2002)。那些年里,農業生產和農村經濟發展緩慢,農民收入在低水平上連年徘徊,生活艱難;農村社會發展可以說全面滯后,教育、文化、衛生、社會保障等問題不斷堆積,公共服務嚴重短缺;農民對于基層政府的政治信任明顯下降,與基層組織的關系空前緊張,沖突事件逐漸增多。這期間,農業和農村工作雖然在政府的“認識”上提得很高,但就實際工作來說,說空話多,辦實事少。特別是90年代中后期,政府不僅在整治農民負擔過重方面措施不力,大量農民為地方苛政所苦,而且政策上嚴重歧視農村,對農民流動就業橫加打壓,更使農民陷入了內外交困的境地。這些現象也引發了海內外觀察家對于中國“治理危機”問題的關注和研究(Minxin Pei,2002;Susan Shirk,2007)。

  2002年中共“十六大”以來,中央政府切實重視解決農村問題,以“工業支持農業,城市反哺農村”為方針,堅持“多予少取放活”為政策取向。一方面,給農村有力的經濟支持。這種支持包括采取若干有力的措施發展農業生產,增加農民收入,如取消農業稅、直接補貼糧食生產等,也包括在發展農村教育、醫療衛生等方面增加政府投入。這些措施不僅顯著地加快了農村經濟發展,而且有效地促進了經濟和社會的協調發展。另一方面,高度重視保護和張揚農民的權利,包括斷然廢除主要針對進城農民的“收容遣送條例”,取消限制農民流動就業的若干歧視性政府規定,也包括采取嚴厲措施處理征地過程中對農民利益的侵害等。因此,隨后幾年,農村經濟迅速復蘇,農村中的若干沖突和危機因素獲得化解或者有效抑制。

  但是,政策導向轉變和支農惠農措施增加,并不表示“三農”問題已得到或即將得到根本解決。從“三農”問題產生的角度看,除了政策性因素外,過去若干年農村出現的嚴重問題,基層政府在其中扮演了重要角色。“三農”問題的尖銳性主要是通過基層政府和農民的沖突展現出來的。分析問題時,把鄉鎮政府作為一個重要角度顯然非常必要。從解決“三農”問題的角度看,政策導向雖然源子中央,但政策推進必須依托基層政府,這是一個無法逾越的環節。從功能上看,構成中國基層政府的是縣(市)和鄉(鎮)兩級政府,這兩級政府的運行密切結合在一起,在許多情況下,鄉鎮是縣市政府的執行機構。現在的問題是,這個環節能否當此重任,對此農民乃至社會都疑慮重重。正如2007年“兩會”上部分政協委員當著溫家寶總理的面所說的,“村騙鄉,鄉騙縣,一直騙到國務院;國務院,發文件,一層一層往下念,念完文件進飯店,文件根本不兌現”。由此可見,基層政府運行仍存在根本性機制問題。

  可以說,在中國改革的道路上和圖景中,一個帶有全局性、根本性的問題還沒有清晰答案,這就是政府問題。政府問題的深刻性、嚴峻性集中地通過鄉鎮政府的運行表現出來。鄉鎮政府出現的問題,并不局限于鄉鎮政府本身,而是冰山之角。不論是尋找“三農”問題的根源,還是探索解決“三農”問題的途徑,都必須深入研究鄉鎮政府。

  

  目錄

  導言

  1 鄉鎮研究進程

  1.1 政策述評

  1.1.1 政策思路

  1.1.2 變革歷程

  1.1.3 農村綜合改革

  1.2 研究述評

  1.2.1 國內研究

  1.2.2 國外研究

  1.2.3 研究進路反思

  1.3 本項研究說明

  1.3.1 理論框架

  1.3.2 分析路線

  1.3.3 研究方法

  1.3.4 資料來源

  2 鄉鎮組織與人員

  2.1 組織現狀

  2.1.1 領導集團

  2.1.2 部門設置

  2.1.3 崗位人員

  2.1.4 擴張機制

  2.2 機構改革

  2.2.1 機構和人員精簡

  2.2.2 鄉鎮撤并

  2.2.3 改革設想

  2.3 政府形態依據

  2.3.1 形態特征

  2.3.2 演變路徑

  2.3.3 政府組織基礎

  3 鄉鎮財政與債務

  3.1 財政困局

  3.1.1 財政體制

  3.1.2 財政收入

  3.1.3 財政支出

  3.1.4 人員工資

  3.1.5 稅費改革

  3.2 債務危機

  3.2.1 債務現狀

  3.2.2 債務形成

  3.2.3 債務化解

  3.3 財政中的政治

  3.3.1 財政危機與財政體制

  3.3.2 財政危機與政府問責

  3.3.3 財政危機與政府預算

  4 鄉鎮權力與問責

  4.1 權力格局

  4.1.1 一體性機構

  4.1.2 一元化權力

  4.1.3 內部單位

  4.1.4 垂直單位

  4.2 問責體系

  4.2.1 縣市問責安排

  4.2.2 鄉鎮問責安排

  4.2.3 問責體系重心

  4.2.4 問責體系中的個人

  4.3 激勵結構整合

  4.3.1 雙重錯位

  4.3.2 目標替代

  4.3.3 政府的政治控制

  5 鄉鎮控制系統

  5.1 應酬上級

  5.1.1 會議

  5.1.2 文件

  5.1.3 匯報

  5.1.4 接待

  5.1.5 檢查

  5.2 控制村莊

  5.2.1 村干部管理

  5.2.2 村財務掌控

  5.2.3 管片和包村

  5.2.4 村干部表現

  5.3 控制的僵局

  5.3.1 政策失靈

  5.3.2 基層失望

  5.3.3 管理脫節

  6 鄉鎮公共服務

  6.1 主要服務領域

  6.1.1 鄉村治安

  6.1.2 鄉村教育

  6.1.3 公共衛生

  6.2 社會沖突管理

  6.2.1 村莊內部沖突

  6.2.2 農民上訪

  6.2.3 基層政治信任

  6.3 統治與治理

  6.3.1 政府的公共責任

  6.3.2 干部的雙重角色

  6.3.3 鄉村沖突的政治意向

  6.3.4 何謂好的治理

  7 鄉鎮政府前景

  7.1 危機中的命運

  7.1.1 處境與演變

  7.1.2 改革路徑

  7.1.3 改革難題

  7.2 現實中的未來

  7.2.1 改革的現實選擇

  7.2.2 未來并不確定

  7.3 微觀改革的宏觀考量

  7.3.1 中央與地方關系

  7.3.2 黨和政府關系

  7.3.3 國家與社會關系

  8 政府運行與制度異化

  8.1 基層政府與農村發展

  8.1.1 歷史的進步

  8.1.2 理論的爭執

  8.2 基層政府內卷化

  8.2.1 公司化的政府功能

  8.2.2 碎片化的政府權威

  8.2.3 運動化的政府行為

  8.3 基層政府制度異化

  8.3.1 異化

  8.3.2 制度異化

  8.3.3 政府制度異化

  8.4 政府制度異化淵源

  8.4.1 體制的歷史慣性

  8.4.2 政府自利性

  9 政府制度化與改革

  9.1 政府制度化基礎

  9.1.1 政治與行政

  9.1.2 政府與社會

  9.2 政府制度化

  9.2.1 政府制度化的提出

  9.2.2 政府創新動力

  9.3 改革討論

  9.3.1 基層民主

  9.3.2 基層自治

  9.3.3 法治建設

  附錄

  參考文獻

  后記

  修訂版后記

 

  作者簡介

  趙樹凱,1959年生,山東萊西人。政治學博士,研究員,國務院頒發政府特殊津貼專家。

  1990年8月進入國務院發展研究中心,任農村部組織研究室主任、中共中央文獻編輯委員會《萬里文選》編輯組編輯、河北省涿鹿縣委副書記、中國發展研究基金會副秘書長、國務院發展研究中心信息中心主任。2006年11月擔任第十六屆中共中央政治局第36次集體學習主講專家。曾任世界銀行和英國國際發展部、聯合國開發計劃署中國農村發展項目顧問。

  澳大利亞國立大學中國研究中心訪問學者(1996-1997);美國杜克大學亞太研究所訪問學者(2000-2001);哈佛大學費正清東亞研究中心合作研究員(2001-2002);哈佛大學肯尼迪政府學院“公共管理高級培訓班”(2003); 德國圖賓根大學客座教授(2012);哈佛大學燕京研究所合作研究員(2010-2011,2016-2017);山東大學兼職教授。

作者:趙樹凱 
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